Необходими данни за информиране на политиката
Политиките за имиграционен прием на Република България като фактор за снижаване на темповете на демографския срив предвиждат през следващите десетилетия курс на разширено целенасочено привличане на имигранти, чрез които да се компенсират демографските загуби. Съгласно визията на правителството имиграционната политика е призвана да преодолее дефицитите на пазара на труда, да завиши вътрешното потребление, да повиши конкурентноспособността и производителността на труда на българската индустрия и сектора на услугите.
Политиката на Република България за прием и интеграция на граждани на трети държави е изведена като Стратегическа цел 2 в Националната стратегия по миграция и интеграция за периода 2008 – 2015 година „Постигане и провеждане на адекватна политика по прием и интеграция на чужденци и осъществяване на ефективен контрол на миграционните процеси”. Тя произтича от националните интереси, от ангажиментите на страната като пълноправен член на ЕС, както и от новите тенденции в глобален и регионален план и установените международни стандарти. Политиката се гради върху консенсус, постигнат между всички социални партньори, неправителствения сектор, академичната общност и след широк обществен дебат, което означава национално съгласие по отношение на формулираните задачи.
Изграждането на национална информационна платформа за целите на интеграционната политика изисква регистриране, обработка, синтез и анализ на данни от различни области на държавната политика, с различен обхват и характеристики. От гледна точка на информационното съдържание структурирането на масива от данни на платформата може да бъде направено в три основни направления:
- Демографски данни за имигрантите в страната, т.е. описание на целевото население;
- Данни за влиянието на разнообразието, създавано от имигрантските групи, върху предоставяните услуги с регионален акцент, т.е. отчитане на нуждите на целевото население;
- Данни за икономическата активност и ролята на пазара на труда на имигрантите, т.е. отчитане на приноса на целевото население към икономиката на страната.
Графика 1 Информационен масив на политиката за интеграция
Демографски данни за имигрантите в страната
Обхватът на демографските данни за имигрантите в страната е национален и регионален и включва следните характеристики:
- Идентификация на основните групи имигранти – по държави на произход; по време на пристигане в страната;
- Основни характеристики – демографски (пол, възраст, семейно положение, образователна степен, придружаващи лица, деца в училищна възраст и т.н.);
- Основни характеристики – социални (статут на пазара на труда – активни/неактивни, ниво на доход, ползване на социални услуги, жилищно осигуряване, застраховки и т.н.);
- Основни характеристики – икономически (икономическа активност, работодатели/самонаети, икономическа област и т.н.).
Идентификацията на имигрантите и определянето на основните групи в общата съвкупност се подчинява на международно приети критерии, сред които са местоживеенето, времето на пребиваване в страната, гражданството (или липсата на гражданство), страната на раждане.
Местоживеенето, или по терминологията на Евростат „обичайното местоживеене”, се отнася до мястото на обичайно пребиваване на лицата най-малко 12 месеца преди момента на регистрация на ново място на обичайно пребиваване. Този критерий обхваща и установилите се на обичайно място на пребиваване през последните 12 месеца преди момента на регистрация с намерението да останат там най-малко една година. Тъй като промяната в обичайното местоживеене в два момента от референтния период е основание за определяне на лицата като имигранти, това се явява базов критерий за очертаване на имигрантските групи.
Времето на пребиваване в страната е разграничителен критерий, доколкото като имигранти се определят онези, за които това време е не по-малко от една година. Освен това този критерий е от значение и за политиката за интеграция, тъй като обособява „новите” от „старите” имигранти и помага за ефективното насочване на мерките на тази политика. Признак за определяне на продължителността на пребиваване, макар и непряк, е целта на промяната в обичайното местоживеене, който обособява групи имигранти по основанията за издадените им разрешения за пребиваване в страната. Този признак служи като филтър за формулиране на обичайни практики и изключения.
Гражданството (или липсата на гражданство) е правен критерий с доказано значение за политиката за интеграция на имигрантите. Изследователската литература и практика ползват този критерий като основен разграничител при идентифицирането и характеризирането на имигрантските групи и оценката на техните интеграционни постижения. Собствената ни изследователска практика потвърждава важността на този определител, доколкото са налице доказателства, че имигрантите в България формират общности, социални мрежи и социален капитал в най-голяма степен именно по този признак.
Страната на раждане като статистически показател е от значение за изясняване на общата демография, но също така играе съществена роля в определени области на политиката за интеграция, най-вече образователната.
Извън тези базови идентификационни показатели могат да се използват и други допълнителни критерии. Определянето им е подчинено на целите на политиката за интеграция и промените в миграционната ситуация.
Данни за влиянието на разнообразието, създавано от имигрантските групи, върху предоставяните услуги
Съществена част от политиката за интеграция на гражданите на трети държави е свързана с необходимостта от въвеждане на услуги, съответни на техните нужди за изравняване на възможностите им с тези на членовете на приемното общество. Както беше подчертано в предходни части на това издание, имигрантите обогатяват многообразието на едно общество. Нещо повече, те самите се характеризират с не по-малко многообразие, което често е свързано с национални и културни специфики и различни нужди по отношение на обществено достъпните услуги.
Данните, необходими за информиране на тази част от националната информационна платформа, отговарят на:
- Необходимост от предоставяне на информационни и правни услуги на имигрантите и в частност на новопристигналите – регионално измерение;
- Необходимост от предоставяне на социални услуги на имигрантите, отчитане на специфичните нужди на различните имигрантски групи – регионално и джендър (специфични нужди на жените) измерение;
- Необходимост от предоставяне на образователни услуги – езиково измерение (български и майчин език);
- Необходимост от предоставяне на здравни услуги – регионално и джендър измерение;
- Необходимост от предоставяне на жилищни услуги – регионално измерение;
- Необходимост от предоставяне на културни услуги, отчитане на специфичните нужди на различните имигрантски групи – регионално измерение.
Данни за икономическата активност и ролята на пазара на труда на имигрантите
Данните в тази област имат двойно предназначение. От една страна, те правят възможна оценката на ролята на имигрантите за развитието на страната и информират бъдещи мерки за оптимизиране на добавената стойност, която те носят със себе си за приемното общество. От друга страна, тази информация чрез подходящи форми на разгласяване може да спомогне за по-доброто им приемане от местното население, за избягване на напрежения и потенциални конфликти и за плавната им интеграция на пазара на труда.
Категории данни в тази част са:
- Икономически активно население сред имигрантските групи, сфери на икономическа дейност;
- Принос на икономическата дейност на имигрантите към икономиката и отчитане на различията в показателите между групите имигранти по държави на произход;
- Отчитане на различията между новите и старите имигранти.
Данни за изпълнение на международните ангажименти на България
От гледна точка на международните задължения за подаване на информация за миграционната ситуация в страната, и в частност по силата на Регламент (ЕО) 862/2007, Република България като държава-членка на ЕС трябва да предоставя данни на Евростат по следните направления:
за гражданите на трети страни със статут на имигранти, пребиваващи на територията на България, в следните категории:
- гражданство;
- държавата на раждане;
- държавата на предишно обичайно местоживеене;
- пол и възраст.
Източник на данните е информационната база на НСИ.
за издадените разрешения за постоянно пребиваване на лица, които са граждани на трети държави и дългосрочно пребиваващи лица, разпределени по гражданство.
Източник на данните е Министерството на вътрешните работи.
Както беше описано в частта „Систематизирани данни, свързани с политиката за имиграция и интеграция”, изпълнението на този ангажимент става чрез попълването на Съвместен въпросник за статистиката на международната миграция. Въпросникът е структуриран в четири основни раздела:
Част А: Международни миграционни потоци, включваща данни за основните категории лица, влизащи в и излизащи от страната; дългосрочна имиграция по страна на последно местоживеене и пол; дългосрочна имиграция по гражданство, възраст и пол; дългосрочна емиграция по страна на следващо местоживеене и пол; дългосрочна емиграция по гражданство, възраст и пол.
Част Б: Придобиване на гражданство, включваща данни за придобиване и изгубване на гражданство.
Част В: Структура на населението, включваща данни за населението по гражданство, възраст и пол; и население по страна на раждане и пол.
Част Г: Заето/активно население, включваща данни за упражняващите труд по гражданство, възраст и пол; работещите по икономическа активност, гражданство и пол; работещи по икономическа активност, гражданство и райони за планиране (NUTS 2) и работната сила по гражданство, възраст и пол.
Експертното мнение на представители на НСИ е, че към момента този въпросник не се попълва изчерпателно за България, поради пропуски в наличните данни или непредоставянето им на съответните специалисти от отговорните администрации.
Отговорни институции
Институциите с пряк ангажимент за събиране, съхраняване и обработване данни, които имат отношение към политиката за интеграция на имигрантите, са Министерството на вътрешните работи, Министерството на образованието, младежта и науката, Министерството на труда и социалната политика/Агенцията по заетостта, Министерството на правосъдието и Президентството. Данните, които тези институции държат, бяха описани в предходния раздел.
Кръгът на институциите, които участват в изпълнението на интеграционната политика, обаче, е по-широк. Сред тях попадат още и Министерството на здравеопазването, Министерството на културата, Министерството на спорта, органите на местната власт, Агенцията за социално подпомагане, НОИ, Националния съвет по трудова миграция, Националния съвет за координация по въпросите на миграционната политика на Република България, както и представителства на международни организации, ангажирани с проблема.
Формирането на общия информационен масив от данни, обслужващи политиката за интеграция, се получава чрез агрегирането на отделните регистри, поддържани от посочените институции. Всеки един от тези регистри осигурява данните за някое от трите направления в общата му структура. При сегашното състояние на данните не всички направления са еднакво добре обезпечени информационно. Разширяването на събираните данни по категории, обаче, е свързано с нуждите и целите на политиката и следователно подлежи на вариации във времето.
Във всяко от трите направления данните могат да бъдат допълвани от представителни проучвания с ясно определени целеви характеристики.
Графика 2 Формиране на информационен масив на политиката за интеграция
По отношение на Направление 1
Поради по-общия си характер първото направление – „Демографски данни” – е най-добре обезпечено и получава информация от най-голям брой източници. Това са данните за населението като цяло на НСИ, общият регистър на населението ЕСГРАОН, поддържан от ГД „ГРАО” на МРРБ, Единният регистър на дългосрочно пребиваващите чужденци в страната на Дирекция „Миграция” на МВР, регистърът за придобиване на българско гражданство на МП, указите за получаване, възстановяване, освобождаване от българско гражданство на президентската институция. Подробно описание на категориите и характеристиките на тези данни е включено в частта систематизирана налична информация за гражданите на трети държави на територията на България.
По отношение на Направление 2
Данни за информиране на второто направление – „Нужди на целевото население” – се намират в регистрите на НОИ, Дирекция „Социална закрила и социално включване” на МТСП, МОМН. В изпълнение на Регламент 1408/71 (Р 1408) на Европейската общност, в сила от 1 октомври 1972 г., чиято основна цел е да бъде гаранция за осъществяване на свободното движение на хора в рамките на ЕС, от 1 януари 2007 г. България прилага правилата за координация на схемите за социална сигурност в отношенията си с другите държави-членки. Регламентът обхваща наети лица, самостоятелно заети лица и членове на техните семейства, които се движат в рамките на Общността и са или са били субекти на законодателството на една или повече държави-членки.
През 1999 г. към лицата, включени в персоналния обхват на регламента, са добавени и учащите, доколкото те не попадат в приложното поле на регламента като членове на семейството на наето или самостоятелно заето лице и само по отношение на здравната помощ и семейните обезщетения.
Регламент 859/2003 разширява персоналния обхват на Р 1408 и върху гражданите на трети държави, които пребивават законно в държавите-членки и се движат в рамките на ЕС. От 2003 г. Р 1408 се прилага и спрямо т.нар. “граждани на трети страни” (това са лица без национална принадлежност към ЕС). Не всички граждани на трети страни, пребиваващи на територията на държавите-членки, автоматично попадат под координационните разпоредби. Те трябва да отговарят на следните условия:
- да пребивават законно и да бъдат осигурени в държава-членка на ЕС;
- да има елемент на движение с пресичане на граници (трансгранична ситуация).
- Информационната база на НОИ съдържа лични данни за обхванатите лица на национално и областно ниво. В регистъра са включени всички лица, ползващи се от политиките за социална закрила.
Дирекция „Социална закрила и социално включване” на МТСП притежава и обработва индивидуални и обобщени данни за лицата и техните семейства на базата на икономическия им статус. Както и при другите администрации, информацията е под формата на регистри, поддържани от териториалните структури.
Подробно описание на категориите и характеристиките на данните, събирани, обработвани и съхранявани от МОМН, е включено в частта систематизирана налична информация за гражданите на трети държави на територията на България.
По отношение на Направление 3
Данни за информиране на третото направление – „Роля на целевото население на пазара на труда” – се намират в регистрите на Агенцията по заетостта, която издава (съответно отказва или отнема) разрешенията за работа на чужденци в България. Регистърът съдържа данни на лицата, на които са издадени разрешения за работа и на постоянно пребиваващи граждани на трети страни, регистрирани като безработни в Дирекция „Бюро по труда”. Наличните данни позволяват анализи по пол, възраст, националност, статут на пазара на труда, срок на съответната заетост.
Една по-голяма част от имигрантите обаче, както показват макар и малкото изследвания по темата и наличната литература за България, не са клиенти на АЗ и следователно остават извън данните от регистрите. Това са преобладаващият процент граждани на трети държави, които са самонаети, притежават собствен бизнес или са работодатели. Така данните в третото направление са в най-голяма степен частични, непълни и не представят реална картина на съществуващата ситуация, а следователно и не биха могли да информират решенията за прилагане на целенасочени мерки за интеграция по ефективен начин.
Методи за набиране на данни
Методите за набиране на данни за имигрантите в България, които да информират политиката за тяхната интеграция в приемното общество, са стандартните статистически методи, използвани в повечето държави-членки. Това са основно преброяванията на населението, регистрите на населението, административните регистри и представителните проучвания.
Преброявания на населението
Преброяванията на населението информират за целокупното население на страната, част от което са и имигрантите – граждани на трети държави. Те дават информация за общия им брой, процентното им съотношение спрямо местното население, географското разпределение, общо-демографски характеристики. Въз основа на данните от преброяването имигрантите могат да бъдат класифицирани в групи по признак „гражданство”, „място на раждане” (което не съвпада непременно с тяхната националност), „етническа принадлежност/майчин език” (ако се самоопределят). Последното преброяване от 2001 г. отчита и времето на последно преселване (вътре в страната и през границите), което осведомява за миграционните движения на гражданите на трети държави.
В предстоящото преброяване през 2011 г. държавите-членки трябва да приложат единни критерии за регистрация и обхващане на имигрантите по силата на Регламент (ЕО) 763/2008 на ЕП и Съвета, който цели осигуряване на пълнота и сравнимост на данните на ниво ЕС. Сравняването на данните от отделните преброявания има потенциала да покаже броя на новопристигналите в рамките на отчетния цикъл и възможност за оценка на привлекателността на държавата като място за живеене; динамиката на миграционните потоци в рамките на цикъла по оста засилване/намаляване; динамиката на отделните групи имигранти по произход като увеличаване/намаляване на конкретната група в рамката на общото имигрантско население; промените в географската концентрация на имигрантите; съпоставка на тяхното образователно равнище спрямо общото за населението на страната; ролята на имигрантите в демографското развитие на държавата.
Регистри на населението
Регистърът на населението в България ЕСГРАОН съдържа информация за всички български граждани и за чужденците, които са: а) получили разрешение за постоянно пребиваване в Република България; б) без гражданство, установили се трайно и преимуществено в Република България; в) получили статут на бежанец или на които е предоставено убежище в Р България(1). Регистърът не обхваща чужди граждани, пребиваващи в страната с разрешение за престой до една година, което се подновява. Самостоятелно той не може да даде представа за цялата съвкупност от граждани на трети държави на територията на страната, но е най-надеждната референтна база данни в съчетание с други институционални регистри във всеки отделен момент. Освен това ЕСГРАОН дава възможност за текущо проследяване на миграционните движения в рамките на избран времеви отрязък (месец, тримесечие, шестмесечие, година). Пропуските в данните на регистъра произтичат най-вече от неизпълнения на информационните задължения от страна на гражданите, в частност задължението за информиране на властите при напускане на страната от имигранти, пребивавали на територията на България за период от време, по-дълъг от една година.
Административни регистри
Тъй като гражданите на трети държави подлежат на разрешителен режим, първична информация за издадените/отказаните и прекратени разрешения за продължително и постоянно пребиваване на територията на страната се съдържа в регистъра на Дирекция „Миграция” на МВР. Той следва да обхваща всички легално пребиваващи в страната чужденци. Макар и във вид на регистър, който генерира личен номер и съдържа лични данни, и така позволява разнообразни разрези и анализи, информацията от МВР достига до НСИ и до други заинтересовани министерства единствено в обобщен вид, което силно ограничава тези възможности.
Административните регистри на МОМН включват данни за децата на имигрантите в училищна възраст на регионално и национално ниво. Такива данни трябва да бъдат подавани от директорите на училища. Експерти на министерството, обаче, оценяват данните като непълни и неточни по причини от разнообразен характер. Освен това не съществува механизъм, който да отчита степента на записваемост на тези деца в образователната система на страната. Няма и методи за проследяване на техните образователни нужди, трудности и постижения.
Комуникацията между административните регистри на различните институции е проблемна, тъй като събираните в тях данни се ползват преимуществено за ведомствени цели. Тъй като политиката за интеграция има множество аспекти, които изискват съгласуване, подобна комуникация би била от полза за постигане на общите ингерационни цели.
Представителни изследвания
Представителните изследвания са начин за попълване на информационните пропуски в традиционните текущи методи за събиране на данни. Те също така обслужват информирането на интеграционната политика на всички нейни етапи, т.е. ex ante за осигуряване на доказателства при необходимост от вземане на решение за въвеждане на конкретни интеграционни програми или мерки; за проследяване на напредъка в тяхното изпълнение; ex post за оценка на въздействието им, адаптиране към промяна в условията и планиране на бъдещи действия. Проблемът при представителните изследвания е, че изискват сериозен ресурс, особено когато става въпрос за по-трудно достъпна целева аудитория, каквато са различните групи имигранти. Техният информативен потенциал, обаче, е много голям и позволява висока степен на конкретизация и отчитане на специфични цели на политиката.
Подобряване на качеството на данните
Наличните данни за имигрантите в страната не са с еднакво качество. Някои от базите съдържат по-детайлна и изчерпателна информация, други страдат от по-сериозни информационни пропуски. По-значимият проблем, обаче, е липсата на съгласуваност между отделните бази както от методологична и терминологична, така и от технологична гледна точка, която силно намалява тяхната полезност за формулиране на интегриран общ подход към интеграцията на гражданите на трети държави в страната.
Ето защо настоящият проект предлага създаването на единна национална платформа с контролиран достъп, където да бъдат обединени отделните носители на информация и така да дават възможност за по-пълноценна аналитична работа и съответно по-добро информиране на целенасочени политики за интеграция.
Предложената структура на платформата не е единствената възможна. Тя е един вариант на организация, който не е основан на традиционното разпределение на функциите, и следователно на масивите от данни, по министерства, а ги обединява по функционалност от гледна точка на възможностите за интервенции на различни етапи от многоаспектната интеграционна политика.
Графика 3 Национална платформа за информиране на политиката за интеграция
Обединяването на данни от различни източници изисква единна методология за събиране и запис на информацията, което предполага като предварително условие изработване на съгласувана терминологична таблица. Пример за такава таблица е поместената в предходната глава терминология, използвана от Евростат. Изработването й въвежда еднообразно определяне на характеристиките на основните категории данни, които ще бъдат използвани за информиране на политиката за интеграция на имигрантите. Единната методология ще помогне за решаване на проблема с различното тълкуване на статистическите показатели при набиране на данни от страна на различни административни структури, което беше установено в хода на проучванията по настоящия проект. По този начин ще се гарантира и възможността на сравнимост както на изходните показатели, така и на постигнатите резултати на европейско ниво.
Първата стъпка при интегрирането на информационните масиви от различни източници е точното очертаване на изследваната съвкупност, за която ще бъдат генерирани и обработвани данни. Практиката в държавите с по-дълга история на имиграцията показва, че това трябва да става по повече от един признак, като държава на произход, време на установяване в страната, статут към момента на пристигане и т.н.
Предлаганата интегрирана информационна среда – национална платформа – изисква предприемане на съответните нормативни и административни действия за осъществяването й. Подготвителните действия включват организация на координацията между участващите институции, приемане на необходимите административни актове, определяне на правилата за контролиран достъп, гарантиране на поверителността на личните данни съобразно закона, определяне на методите за предоставяне и разпространение на информацията, както и решаване на редица въпроси от технологичен характер.
Там, където данните са налични единствено на хартиен носител, те трябва да бъдат дигитализирани. В случаите на по-големи архиви, които са на твърд носител, е възможно и сканиране на статистическите таблици.
Връзки и съгласуваност на отделните бази данни
Осигуряването на връзки и съгласуваност между отделните бази данни зависи от две базови условия: наличие на метаданни и технологична обезпеченост.
Метаданни
Цялостният потенциал на агрегирания информационен масив може да бъде реализиран, ако отделните дигитални продукти в него са лесно откриваеми (възможност за търсене) и позволяват вторична обработка (възможност за извеждане на стойности от отделните таблици и сравняване на стойности между таблиците). За целта е необходимо те да бъдат придружени от достатъчни метаданни. Независимо дали са под формата на текст или са графично изобразени, метаданните задават контекста на статистическата информация, подпомагат тълкуването и на практика осъществяват връзката между производителя на данните и техния потребител. Липсата им затруднява в значителна степен моделирането и описанието на трансформирани данни.
Технологична обезпеченост
Както беше отбелязано, дигитализацията на първичната информация е базово необходимо условие за създаването на интегрирана информационна среда. Освен това регистрацията, обработката и съхранението на данните в единна платформа трябва да ползва еднакви, или поне съвместими информационни технологии. Управлението на процеса на интегриране на данните се нуждае от три основни функции:
- извличане, трансформация и зареждане: прочит на данните от различни източници и преобразуване в желания формат;
- интегриране на информацията: агрегиране на структурирани данни от разнообразни източници;
- интегриране на външни източници: инкорпориране на данни от ad hoc изследвания.