Изпълнението на дейностите в програмна година 2007 от Многогодишната програма за периода 2007-2013 г. на Европейския интеграционен фонд е пряко свързано с прилагането на Националната стратегия на Република България по миграция и интеграция (2008-2015 г). Дейностите са подчинени на трите приоритета, определени в Годишната програма (ГП):
П1 Засилване на взаимодействието между гражданите на трети държави и гражданите на страните-членки и насърчаване на мерки за интеграция и добри практики, насочени към обществото като цяло;
П2 Прилагане на интеграционни стратегии и мерки за различните групи имигранти;
П3 Укрепване на взаимно допълващата връзка между политиките за имиграция и интеграция.
Политиките за имиграция и интеграция са нова област за българското правителство, която се нуждае от съгласуване и изграждане на връзки между инициативите в различните сектори, обхванати от интеграцията. Основните предизвикателства, които влияят на политическия процес в тази област, са свързани с изграждането на координация и административен капацитет за програмиране и управление на политиките за имиграция и интеграция на имигрантите така, че да се допълват взаимно. Поради множеството аспекти, които обхваща, интеграцията на имигрантите се нуждае от интегрирана ефективна система за планиране и реализация на политиките, която да произвежда целенасочени мерки съобразно развитието на миграционната обстановка.
В този смисъл проектите, изпълнявани в рамките на ГП 2007 са взаимно обвързани и допълващи се. Методическите указания за наблюдение и оценка на политиките и мерките за интеграция на практика обхващат целия политически цикъл в тази област. Основен фокус е координацията между отговорните институции във връзка с изработване и изпълнение на политики, която предполага и процедури за разрешаване на потенциални различия в целите и мненията на отделните министерства с обща цел изграждане на консенсус относно тяхното съдържание, ефективно и ефикасно използване на ресурсите, допълняемост на усилията.
Концепцията „интеграция”
“Когато не ме питат какво е, знам, когато ме питат – не знам”. Тази великолепна мисъл на Свети Августин е казана по отношение на привидно ясното, но никога напълно постижимо понятие “време”. Със същата проникновеност тя изразява и амбивалентната интелигибилност на интеграцията. Политици, общественици, интелектуалци имат множество идеи за интеграция, но не достигат до консенсус за нейното определение. Преброени са 49 дефиниции в литературата, опитите за синтез на разнообразни подходи са още по-многобройни.
Три периода и три модела на интеграционни политики
Причините за това теоретично разногласие са от два порядъка: теоретични и исторически. Теоретичните причини са свързани с тясната връзка между интеграция и гражданственост и с различните разбирания на последната. Във френската републиканска традиция индивидът е пряко и директно свързан с държавата и тази връзка не е опосредена от общностите. В ангосаксонсия модел общностите са важен посредник, защото те позволяват на различните етнически, религиозни, езикови, културни и други идентичности по-пълноценно да се ръзгръщат и да бъдат признати в публичното пространство. Оттук произтичат и две различни разбирания за интеграцията: едната подчертава общотото между гражданите и изисква публичната идентичност да е ориентирана към това, което ги свърза, а техните културни идентичности да се развиват в частните пространства на дома, църквата, общността. Втората концепция изхожда от идеята за признание: индивидите и групите имат нужда техните специфични идентичности не просто да бъдат толерирани, а да бъдат признавани (politics of recognition) и затова изискват публичните институции да бъдат открити към тях: администрациите да използват и малцинствени езици, да има училища и университети както на официалния, така и на добре представени на регионално равнище други езици и т.н.
Историческите причини са свързани с господстващия модел на интеграция. Само за един век се сменят три концепции, които обособяват три големи периода. Първата е асимилацията. В началото на ХХ век и дълги десетилетия след това асимилацията се приема напълно позитивно като пълно включване, сливане на имигрантите с приемното общество, което те са избрали и пожелали. Чикагската школа – една от първите в социалните науки, която поставя интеграцията в центъра на своите изследвания – счита, че асимилацията се постига с 2-3 поколения. Най-емблематичният и оптимистичен израз на тази концепция е melting pot – гърнето, в което се смесват раси, езици, религии, култури, традиции, за да се изкове американската идентичност. 1968 година със социалните движения в САШ, Франция, Италия и други европейски страни, с исканията за признаване на всички различия – сексуални, джендър, етнически – ярко белязва навлизането във втория период. Негова парадигма става мултикултурализмът – разцвета на различията. Асимилацията бива отхвърлена като модел. Именно тогава тя получава тези отрицителни конотации, които продължават да й бъдат приписвани и днес, като се забравя, че самата асимилация е била вдъхновяващ модел за множество поколения имигранти, които са се борели са пълно равенство и равностойно третиране като местните граждани. Новата перспектива констатира обаче, че и след 2-3 поколения някои имигранти запазват своята културна идентичност, което не пречи на много от тях да бъдат напълно интегрирани. Мултикултуралистките политики са свързани със стимулиране развитието на общностите, включително чрез държавни средства за образование на малцинствени езици, издаване на вестници и други медии на имигрантските групи, създаване на театри и други културни институции на етническите общности, въвеждането на квотно представителство на малцинствата.
Последното десетилетие очертава нова рязка промяна на политиката. Най-характерен пример е Холандия. Ако десетилетия тя беше сочена за успешен модел на мултикултуралистка интеграция на имигрантите, в средата на 90-те години тя започва да прилага една от най-стриктните политики на акултурация, като въвежда гражданските траектории (citizenship trajectories) - високи изисквания за владеене на холандски език, за познаване на основните черти на местното общество и култура и за признаване неговите ценности. Интеграцията започва вече да се разглежда не толкова като резултат от усядането на имигрантите в приемното общесто, а като предпоставка за включването в него – съпрузите, които искат да се съберат със своя партньор в Холандия, трябва още в собствената си страна1 да издържат успешно гражданския тест (Jacobs and Rea 2007)[1].
Друга промяна е свързана с отговорността и финансовата тежест на интеграцията. Езиковите курсове като първа и ключова стъпка към успешна интеграция дълго време са били поемани от държавите – приемници. Сега те все повече биват прехвърляни на самите имигранти. Новата концепция подсказва, че имигрантите трябва предварително да „инвестират” в бъдещата си интеграция като важен критерий, по който ще се оценява дали отговарят на изискванията за имигрантски статут.
Новата концепция още не е официално назована. Тя вероятно няма да приеме отново понятието асимилация, но се развива именно в тази посока – на нарастващи изисквания към имигрантите да приемат нормите и ценностите на либералната демокрация и свобода. Холандия, например, го прави дори провокативно, показвайки на потенциалните имигранти клипчета с гей бракове и дами по монокини на плажа не защото холандската идентичност се свежда до тях, но за да алармира, че тези, които не приемат тези изрази на свобода и различие, трябва да потърсят други страни като дестинация.
Виждаме как през последния век интеграционната политика се разгръща като спирала: първоначалният стремеж на имигрантите за максимално включване в приемното общество се заменя с желание за разгръщане и искания за признание на собствената културна идентичност, за да се стигне днес отново до издигане на преден план на либералните свободи и разбирания за равнопоставеност на жени и мъже като постижения и ценности на западната цивилизация, които не могат да се обсъждат и от които не може да се отстъпва в името на други по-традиционни и консервативни възгледи.
Видове интеграция: културна и структурна
Милтън Гордън (1975) разграничава шест вида интеграция: културна, структурна, семейна, идентификационна, отношение на приемане (липса на предразсъдък), поведение на приемане (липса на дискриминация), гражданска (отсъствие на ценностен и властови конфликт). Той разгръща и две хипотези. Първата подчертава водещата роля на културната интеграция: акултурацията може да се случи, дори ако нито един от другите типове интеграция не се случва. Втората хипотеза е много интересна: ако структурната асимилация се случи заедно или след акултурацията, има голяма вероятност да последват другите типове интеграция.
В центъра на модела на М. Гордън, както и в множество други изследвания, ключови са първите две форми на интеграция: културна и структурна. Културната е толкова определяща, че за нея е изкован специален термин – акултурация. Тя включва приемане на културата и ценностите на приемното общество. Структурната интеграция е свързана с участието на имигрантите във всички сфери на обществото и най-вече на институционално ниво. Културната интеграция се реализира на нивото на идентичностите, структурната – на социално ниво. Нейни проявления са участието на имигранти във всички „етажи” на стратификационната пирамида, а не концентрацията им в най-долните и включването на имигранти в публичните институции – министерства, органи на местната власт, медии. Пример за структурна интеграция са не толкова журналисти, които списват вестници и участват в предавания на малцинствените си езици, а които четат новини или участват в „регулярни” издания или емисии на националния език.
Форми на интеграция
Най-цитирана в литературата е типологията на Ентцинген и Бизвелд (2003), които разглеждат четири вида или измерения на интеграцията: социално-икономическа, културна, правно-политическа. Те дефинират и едно четвърто измерение, което наричат приемане от обществото.(2)
Социално-икономическата интеграция е свързана с достъпа до пазара на труда. Тя включва и важните фактори на образование и езикова подготовка, които имат пряко влияние върху професионалната реализация. През послените години фокусът в западноевропейските страни се насочва и към едно явление, което е от изключителна важност за България, а именно етническия бизнес, имигрантското предприемачество.
Два подхода се конкурират по отношение политиките на стимулиране на социално-икономическата интеграция. Позитивната дискриминация представлява правителствени мерки, които да облекчат и стимулират наемането на имигранти и представители на други непривилегировани малцинства. В някои страни те са толкова развити, че възникват анекдоти, че най-трудно е да си намериш работа, ако си мъж, бял, образован и хетеросексуален. Те изразяват фрустрациите на „класическото мнозинство.” Другият подход е mainstreaming. Той е насочен към специфични проблеми и не отделя имигрантите в отделна група. Целта е те да не бъдат стигматизирани и да не се създава впечатление у местното население за привилегироване на имигрантите.
Културната интеграция. Тя е относително лесна за дефиниране и трудна за реализиране. Поражда множество апории. Ключова е джендър перспективата. Как култури с различно разпределение на ролите между половете и различно разбиране за ролята на жената да се адаптират към либералните западни ценности, наблягащи на равенството на жените и мъжете и на свободния избор на жената за трудова реализация? Как правото на различие се съчетава с либералното разбиране за неутралност на публичното пространство, което изключва носенето на ярки религиозни символи като мюсюлманската забрадка в училищата във Франция?
Правно-политическа интеграция. Европейският съвет в Тампере през 1999 г. категорично решава, че всички граждани в ЕС, незавсимо дали са родени в страна-членка или са натурализирани, се ползват с равни права. Политическото участие е ключовият индикатор. Правото да избираш и да бъдеш избиран отново се реализира по парадоксален начин: то се добива бавно и се постига частично – местни и европейски избори за граждани на страни-членки на ЕС, но когато вече правото е налице, ползването му не е особено ентусиазирано – участието на мигрантите в избори е като правило по-ниско от това на местните граждани. Участието в гражданското общество не е непременно по-активно и се изразява най-вече във включване в организации и асоциации на самите имигранти (Entzingen and Biezeveld 2003).
Отношение на приемащото общество. Ентцинген и Бизвелд разглеждат интеграцията най-вече в термините на дискриманацията и расизма и политиките за тяхното минимизиране. Милтън Гордън разгръща по-интересно и по-позитивно тази форма, като разграничава три етапа на нарастваща интеграция: първият е на равнището на нагласите и се изразява в отношението на приемане и липсата на предразсъдък; вторият е на равнището на индивидуалното общуване с имигрантите и се изразява в поведение на приемане и липса на дискриминация; третата, най-разгърната форма, е взаимодействието между мнозинство и имигранти; тя е гражданска и се изразява в отсъствие на ценностен и властови конфликт.
Политики на интеграция
Отделните форми на интеграция - социално-икономическа, културна, правно-политическа - отпращат към различни публични политики. Ентцинген и Бизвелд (2003) разглеждат три групи, като във всяка отбелязват по два полярни модела, които очертават рамката, в която се разгръща цялата палитра от конкретни практики.
Гастарбайтери или уседнали мигранти
Гастарбайтерите са временни имигранти, призвани да запълнят липсата на работна ръка, най-вeче по време на реконструкцията на Европа след Втората световна война. Дори когато пристигат временно, голяма част от имигрантите се установяват трайно, събират се със семействата, дори след пенсия не се завръщат в родните си страни, а остават в приемните държави.
Политиките дълго време са били ориентирани към временната трудова имиграция. Изключения са примерите на окуражаване на постоянната имиграция. Именно тази политизация на двата вида миграция, политиките на ограничаване на втората, дискурсивното и политическо третиране на имигрантите като временни символно раздалечава двата вида имиграция и преувеличава техните разлики. В действителност двете форми много по-често се преплитат и преминават една в друга. Правилото е превръщането на временната миграция в постоянна. Не малко са и противоположните примери: на завръщане в родината или на продължаване на миграционната траектория.
Jus solis versus jus sanguinis
Най-известното и често цитирано разграничение е между модела на земята и модела на кръвта. Първият е основан на принципа на териториалността: всички граждани на една територия имат еднакви права и отговорности, независимо от етническия и националния си произход. Произходът е принципът, на който се базира втория модел: статутът на гражданство и произтичащите от него политически права се получават по рождение. В резултат трето поколение турци, родени в Германия, които не говорят друг език освен немски, се оказват имигранти, а живеещи от столетия в Русия етнически германци, често загубили немския език, имат по-лесен и привилегирован достъп до статута на гражданството(3).
Мултикултурализъм versus асимилация
Тази контроверсия бе разгледана в първата част „Трите модела на интеграционни политики”.
***
Кратката реконструкция на моделите и политиките на интеграция показва, че няма единна и общоприета дефиниция и публична политика. Интеграцията се разгръща в пъстра палитра от политики и практики в широката гама от асимилацията до мултикултурализма. През последното десетилетие акцентът е все повече върху социалната кохезия и изискването за интеграция. Имигрантите трябва да се подготвят да живеят в приемното общество – като научат неговия език и приемат либералните ценности.
Принципи на наблюдението и оценката на политики за интеграция
Равните права, задължения и възможности са цел на интеграцията и ключов фактор за икономическото, социалното, културното и политическото бъдеще на Европа. В контекста на глобализацията активната политика за интеграция и равни възможности придобива нарастващо значение. Гражданите на държавите-членки трябва да могат да реализират своя потенциал независимо от своя произход или социална и културна принадлежност. Работните места, образованието и продължаващото обучение са ключ към интеграцията и сплотеното общество.
Процедурите за наблюдение и оценка са инструменти на държавата за оценяване на резултатите от прилаганите политики за интеграция и общо наблюдение на интеграцията на гражданите на трети страни. Те се основават на целите и насоките на националната интеграционна политика и представляват основа за планиране и вземане на решения. Освен това, тези процедури са базата за една обективна дсукусия на интеграцията, основана на доказателства.
Много от държавите-членки на ЕС са въвели или са в процес на въвеждане на процедури в областта на интеграционната политика. За да бъдат осигурени по-дълги и стабилни времеви редове за събиране на необходимите данни, се търси политически консенсус по този въпрос и комплект от индикатори.
Процедурите за наблюдение могат да се основават на индикатори за резултат и/или индикатори за политиката, както и на качествени проучвания, регистриращи въприятия и нагласи на приемното общество към имигрантите, и на имигрантите към населението на страната. Един от начините за измерване на напредъка в интеграцията е да се формулира като цел изравняване на постигнатото от имигрантите с постиженията на местното население. Това тълкуване на интеграцията представлява синхронизация на получените резултати от използваните индикатори. Съществен принос може да даде и анализ на резултатите от проучванията на изследователите.
За политиката за интеграция е важно да разполага с данни и за децата на имигрантите, тъй като процесът на интеграция продължава и при второто поколение. Прецизирането на информацията по пол и възраст е важно за по-доброто определяне на контекста, а данните за социалния им статут - за анализа на интеграционните процеси и социалната мобилност. Наблюдението на ниво ЕС, към което се очаква България да даде своя принос, и сравнимостта на получените данни изисква и анализ на националния контекст (история на миграцията, видове миграция и пр.).
Процесът на наблюдение
Какво се наблюдава
Интеграцията е процес с множество измерения, продължителен и не-линеарен, включващ отделни хора, групи и обществото като цяло. Това повдига въпроса за изясняване и конкретизиране на предмета на наблюдение в този процес. Например, какви са въприетите общо-интеграционни индикатори и какви са специфичните индикатори за интеграция на имигранти? Как се проследяват промените във времето? Как се определят приоритетите и кой генерира данните?
Сайтът на ЕС, посветен на интеграцията, е организирал библиотеката си по следните категории данни, формиращи базата за определяне на индикатори на оценката:
Активно гражданство
- разрешения за пребиваване и работа
- гражданство
- натурализация
- политическо участие
- доброволни дейности и трети сектор
- консултации, медиация и платформи за диалог
- гражданско образование
Икономическо участие
- заетост
- признаване на квалификация и оценка на уменията
- професионално обучение и кариерно развитие
- разнообразие на работната сила и изграждане на капацитет
- самозаетост и предприемачество
- разнообразие на доставчиците
Социално сближаване
- жилищно настаняване и градско развитие
- социално включване
- социална защита
- здравеопазване
- други услуги
Образование и култура
- училищно образование
- извънучилищно образование, включително учене през целия живот и дистанционно обучение
- езикова компетентност
- електронно обучение
- интеркултурен диалог, включително диалог между религиите
- културни дейности и културно многообразие
- Анти-дискриминация и равенство
- антидискриминация на работното място
- антидискриминация в предоставянето на услуги
- достъп до правосъдие
- равни възможности
- позитивни действия
В тези категории се събират и съхраняват добри практики, политически насоки, изследвания и други документи. Категоризацията отразява комплексността на интеграционния процес, който обхваща много сфери на живота. За всяка една от тях могат да бъдат изработени индикатори и да бъдат наблюдавани развитията от гледна точка на прилаганите политики.
При избора на индикатори трябва да са ясни причините за въвеждането им и връзките помежду им, т.е. основополагащата теоретична рамка. Определянето им се ръководи от степента на въздействие на дадени индикатори върху резултатите от други и идентифициране на онези от тях, които са определящи за интеграцията. Такива могат да бъдат заетост, образователно равнище, познаване на езика и културата, сигурност на статута, натурализация и т.н. Необхидимият за целта анализ изисква голям ресурс и широки консултации.
Съществуващи количествени качествени системи за наблюдение на интеграцията в ЕС
Количествени индикатори за контекста
- Евростат, ОИСР и Европейската обсерватория за социалното положение и демографията осигуряват данни за състава на населението. Данните се използват в Отворения метод за координация на социалната защита и социалното включване;
- Докладът за развитие на ПРООН дава информация за държавите на произход и на дестинация;
- Проучванията на работната сила осигуряват статистика за пазара на труда, която може да се използва като индикатор за социално-икономическо положение на населението като цяло и конкретно на имигрантите и бежанците;
- Европейските социални изследвания и Евробарометър осигуряват информация за стандарта на живот на населението и индикатори за отвореност, толерантност и включване;
- Нивата на заетост в рамките на количествените данни дават информация за социално-икономическия статут, а в частта си за имигрантите, допълнени със статистиката за натурализация, показват и доколко отворена към новопристигнали е държавата.
Качествено наблюдение
- Доклади на изследователски институти, мозъчни тръстове и неправителствени организации; данни на националните парламенти и международните договори;
- Доклади за изпълнението на законодателството на ЕС (например във връзка с антидискриминацията).
Един по-сложен метод за наблюдение и отчитане на промените във времето е изработването на индекс. Този метод дава възможност за преобразуване на количествена информация в количествен индикатор и показва силните и слабите страни на политиката. Илюстрация на такъв индекс е поместена в Приложението към методологията.
Международните доклади и системи за мониторинг обикновено стъпват на научни изследвания, които мобилизират транснационални мрежи от експерти и изследователски звена. По този начин се осъществява връзка между националните и международните проучвания, което повишава качеството на съдържанието и подобрява сравнимостта на резултатите. Тъй като тези доклади по принцип имат множество автори и предназначения, използването им от вземащите политически решения и изпълнителните кадри, отговорни за интеграцията, налага известни допълнителни действия като:
- вторичен анализ на данните през проблематиката, свързана с имигрантите;
- подготовка на синтетечни доклади по конкретни теми;
- включване на въпросите, засягащи имигрантите, в съществуващите механизми за политиката (mainstreaming).
Определяне на приоритети и събиране на данни
Тъй като интеграцията е поле на споделени отговорности, структурите на правителството и неправителствения сектор вземат собствени решения относно приоритетите си и разработват свои политики, програми и проекти. Приложение I от първото издание на Ръководството за интеграция на ЕС описва седем стъпки на този процес, на чиято основа могат да бъдат изработени индикатори за резултати и за ефективност на политиките, и да бъде структурирано наблюдението. Събирането на информация, организирана по приоритети, помага да бъдат обвързани различните измерения и аспекти на политиката и практиката за интеграция, както и да се осигури възможност за сравнения.
Определените приоритети и събираната информация зависят от:
- Статута на организацията: правителствена или неправителствена;
- Основната функция: формулиране или изпълнение на политика; изследователска или предоставяне на услуги;
- Оперативното ниво: местно, регионално, национално (европейско);
- Сферата на дейност: правна, социална, икономическа, културна;
- Ресурса и капацитета: умения и компетентности, свързаност и финансова обезпеченост.
Общата информация е от полза за всички участници, но съобразно сферата си на дейност и приоритетите си те използват отделни части от нея или търсят допълнителни, по-конкретни данни. Например демографската статистика разграничава гражданите на страната от гражданите на трети страни. Органите на образованието и здравеопазването могат да я използват като индикатор за многообразие на населението, което обслужват. На тях, обаче, им е необходима много по-подробнаинформация. На следващо ниво бежанците може да имат много по-различни нужди и капацитет от мигрантите като цяло, въпреки че и едните, и другите са граждани на трети страни. Те трябва да имат информация и за нередовните имигранти, които също са техни клиенти.
Друг пример е размерът на населението в трудоспособна възраст, обхванато или необхванато от заетост. Оператори от определени производства, сектори или регионални или местни нива трябва да допълват общата информация от националното ниво с местоположение и миграционен статут. Когато официалната статистика не предоставя тази информация, те трябва да я набират за целите на интеграцията. В този смисъл една национална платформа за събиране на информация, статистическа и изследователска, би била от полза за всички участници в процеса и би осигурила допълняемост и сравнимост на данните.
В зависимост от акцента, който се поставя при подхода към въпроса с имиграцията, определени структури поемат лидерска позиция. Например когато имиграцията се възприема основно като социално-икономически въпрос, процесът се движи най-често от министерството на труда и социалната политика и от икономическите агенти. Когато на преден план е въпросът за човешките права, ръководна роля играят министерството на правосъдието и хуманитарните организации. Така всяко министерство и група от заинтересовани страни не просто определят условията на дебата и лидерството в изпълнението на политиката, но действат и като определящ фактор, като поставят своите интеграционни проблеми на дневен ред и за останалите участници.
При настоящата интеграционна инфраструктура министерствата на правосъдието и вътрешните работи са водещи в много от държавите-членки на ЕС, както и на нивото на Общността. Тяхната роля в интеграцията поставя акцента върху аспектите на гражданството и националността. Те са отговорни за изработване и прилагане на мерки за допускане на територията, разрешения за престой и работа, натурализация и т.н.
Състоянието на базите данни в страната изисква прецизиране в определени категории данни, за да могат да бъдат измервани интеграционни индикатори.
| Генерирани данни | Прецизиране по: |
| 1. Състав на населението | |
| Граждани, пребиваващи на територията | национално, регионално, |
| без да са местни граждани | местно ниво |
| Пол, възраст, националност | първо/второ поколение мигранти и бежанци търсещи убежище нередовни имигранти |
| 2. Активно гражданство | |
| Свобода | мобилност |
| Правосъдие | |